Новейшая история стратегии и стратегического планирования РФ в ходе СВО на Украине: Мониторинг и стратегическое планирование. Часть II

>>Часть I<<

В свете ранее изложенного,  качество мониторинга для СП приобретает особенное значение. В.П. Назаров справедливо отмечает, что «Решение этой задачи осуществляется за счёт оценки прогнозируемых рисков, вызовов и угроз (подч. А.П.) национальной безопасности и моделирования их возможных параметров, формирования единой системы основных показателей состояния национальной безопасности, позволяющих на каждом этапе получать требуемые объективные оценки, разработки и применении в практике государственного управления единых методических и технологических принципов мониторинга»[1]. В том числе, оценки рисков для истощения возможностей ОПК и ВС. Вспомним, в частности, что отмобилизованная армия Наполеона в 1812 году насчитывала (с союзниками) 1.200 000 человек, а русская, набиравшая 7 рекрутов из 1000 крестьян, — менее 150 000. Очень похоже, что ВС РФ в ходе СВО на Украине столкнулись с той же проблемой, когда контрактники не смогли обеспечить в полной мере потребностей войны. Уже через несколько недель стал набирать силу процесс формирования ЧВК и добровольцев.

Однако, вопрос о качестве таких оценок рисков и угроз остаётся открытым. И естественным образом эта проблема привела к пониманию необходимости разработки стратегического анализа. Как справедливо писал В.П. Назаров, «Анализ основных вызовов и угроз показывает, что для повышения эффективности реализации государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности необходимы специальные инструменты стратегического планирования, позволяющие вести объективную многофакторную оценку состояния национальной безопасности (подч. — А.П.), своевременно выявлять негативные тенденции в развитии ситуации в России в целом и её регионах, по каждому из стратегических национальных приоритетов»[2].

Эти «специальные инструменты» СП оценки МО-ВПО в каждом государстве создавались и прежде по-своему. С разным успехом. Как правило, наиболее профессионально это удавалось купцам, разведчикам и дипломатам.

На современном уровне задачи стоят более масштабно в связи с тем, что СП требует долгосрочных «горизонтов планирования» не только для создания ВВСТ, но и реализации долгосрочных политических приоритетов. На мой взгляд, это (не смотря на всю критику) хорошо удаётся в США, где существует долгосрочная внешнеполитическая стратегия, основанная на консенсусе всей правящей элиты, а не только демократов и республиканцев, обеспечивающем контроль над правящими элитами других западных государств. Антироссийская политика США в 2014– 2022 годы, благодаря этому, обеспечивала формирование и слаженность деятельности широкой западной коалиции, которая проявилась в координации политики санкций и информационно-культурной политики откровенной русофобии[3].

Другой аспект мониторинга СП — взаимосвязь с состоянием национальной безопасности. Очевидно, что те или иные выводы мониторинга состояния МО-ВПО непосредственно влияют на стратегию и СП. Однако, далеко не всегда эти выводы могут быть точными или даже адекватными. Так, мониторинг МО и ВПО в мире с конца 80-х годов по 2014 года трудно назвать адекватным. Его оценки были либо излишне оптимистичны, либо вообще не адекватны, что, естественно, отражалось на стратегии национальной безопасности России[4]. Напомню, что с приходом А.Н. Яковлева к власти в КПСС был интегрирован в общественное сознание в качестве аксиомы тезис о том, что «СССР никто не угрожает», который просуществовал в политическом дискурсе до 2008–2014 годов. Подобные оценки состояния МО-ВПО фактически отрицали такое понятие как «защита национальных интересов»[5].

Именно в последнее десятилетие мониторинг МО-ВПО и состояния СП стал основываться не на оценке угроз вообще, а на стратегическом анализе национальным интересам, который лежит в основе мониторинга СП. По этому поводу один из основных разработчиков СНБ РФ В.П. Назаров отметил: «Стратегический анализ состояния национальной безопасности можно рассматривать как важнейший компонент государственной политики Российской Федерации по защите национальных интересов. С научной точки зрения системный многофакторный стратегический анализ является оптимальным инструментом для решения сложных и слабоструктурированных задач. Одновременно с позиций обеспечения национальной безопасности такой анализ позволяет выявить условия, приводящие к наилучшим результатам функционирования и оптимизации системы. При этом любой объект рассматривается как часть системы взаимосвязанных составных элементов. С точки зрения организации стратегический анализ включает в себя: а) необходимые IT-технологии и программное обеспечение; б) достаточное число специалистов с профильной подготовкой; в) специальные организационные структуры для реализации методов стратегического анализа в условиях растущей непредсказуемости и сложности внешней среды (комплекс «метод — специалист — организация»)[6].

Мониторинг и контроль, как важнейшие элементы стратегического планирования, обеспечивают стратегический анализ необходимыми данными, сводимыми в единую систему. Они представляют собой многоуровневый и многофункциональный процесс скоординированной деятельности разных органов власти[7], прежде всего, ФОИВ. К сожалению, не всегда эти данные достаточно полные и своевременно обработаны, хотя, безусловно, система их сбора и обработки значительно улучшена в последние годы. Чего нельзя сказать об объективности подаваемой информации, которая зависит уже в значительной степени от добросовестности чиновников, их нравственной позиции, т.е. субъективного фактора.

Не секрет, что стремление приукрасить действительность, «порадовать начальника», поскорее сообщить «приятную новость» нередко является мотивом и побудительным мотивом искажения реальной информации, с которым приходится бороться тем политикам, кто принимает решения. С разным успехом и далеко не всегда одинаковым результатом.

Как правило, доносимая до власти информация всегда носит искажённый характер, который требуется учитывать в процессе мониторинга ситуации и СП. Как только эта практика исчезает, то, как правило, лицо, принимающее решение, оказывается в искажённой, оторванной от реальности, обстановке, которая неизбежно ведёт к катастрофе. Именно поэтому руководители стараются создать независимые институты контроля и мониторинга, которые нередко дублируют друг друга (классический пример — фискалы Петра I, или 3-е Отделение императорской канцелярии Николая I).

Важное значение имеет система мониторинга на разных этапах оценки национальной стратегии и СПВ. В.П. Назаров обращает внимание на то, что существующая система мониторинга охватывает все периоды стратегического планирования — от оценки состояния МО-ВПО до прогноза и оценки последствий развития того или иного сценария. «Важной особенностью системы мониторинга состояния национальной безопасности является то, что она затрагивает все этапы и циклы процесса стратегического планирования — этап стратегического целеполагания, стратегического анализа и стратегического прогнозирования, этап собственно стратегического планирования, этап контроля реализации стратегических национальных приоритетов и этап формирования результирующий оценки состояния национальной безопасности Российской Федерации, как завершающий общий цикл процесса стратегического планирования»[8].

На мой взгляд, эта оценка, скорее, желание, чем реальность. Так, стратегическое целеполагание вообще трудно мониторить и в действительности оно в России не мониторится, а происходит стихийно: даже крупномасштабные национальные цели выбираются произвольно. Кто, например, мониторил выбор нацпроекта «Образование» или «Доступное жилье», которые происходили кулуарно в администрации.

Трудно согласиться с В.П. Назаровым и относительно того, что мониторинг происходит на стадии стратегического анализа. Этого не было вообще при правлении М. Горбачёва и Б. Ельцина, а в настоящее время мы получаем уже только результаты такого стратегического анализа — нередко слишком агрегированного, без сопоставлений и пр. пояснений.

Так, в 2022 году многое говорилось о «чудовищной инфляции» на Западе (в некоторых странах она, действительно, превышала 10%), но в России эта же инфляция в середине года превышала в годовом исчислении уровень в 15%, а, как предполагали многие, — значительно больше.

Стратегический анализ можно рассматривать, с одной стороны, как самостоятельный инструмент управления рисками в сфере обеспечения национальной безопасности, а с другой — как основу для стратегического прогноза. Последний должен содержать оценку внутренних и внешних угроз национальной безопасности, прогнозные сценарии («стратегические дорожные карты») их решения, а также набор показателей для оценки эффективности оптимального сценария развития и обеспечения национальной безопасности[9]. При этом требования к материалам долгосрочных и краткосрочных анализов должны

принципиальным образом отличаться. Так, долгосрочные аналитические материалы должны выявлять тренды и тенденции и по определению не способны и не должны раскрывать динамику развития конкретных ситуаций и изменения показателей. Что касается развития институциональных и организационных основ стратегического прогнозирования в системе подготовки управленческих решений в сфере обеспечения национальной безопасности, то разработка стратегических прогнозов является залогом эффективного государственного управления обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития.

Прогнозирование во многом составляет основу всей системы стратегического планирования, поскольку документы стратегического целеполагания должны формироваться и базироваться именно на стратегическом прогнозе — прогнозных оценках и предвидении будущего. Прогноз позволяет предвидеть основные тенденции развития страны с учётом задач обеспечения национальной безопасности, динамику вызовов и угроз, определить оптимальный прогнозный сценарий и на его основе «спланировать основные направления, меры и механизмы достижения стратегических целей, их ресурсное обеспечение»[10], т. е. стратегический прогноз лежит в основе целеполагания, стратегии и СП, формируя, по сути дела, условия для будущего мониторинга и контроля. Очевидно, что исходные данные и цели в прогнозе могут быть заложены самые разные — от весьма умеренных (чем отличается, например, ЦБ РФ) до оптимальных, требуемых с политической точки зрения.

Как считает В.П. Назаров, «В целом методология разработки Стратегического прогноза включает в себя ряд последовательных шагов, направленных на координацию деятельности участников этой сложной аналитико-прогностической работы. Ответственные исполнители — разработчики прогнозов по отдельным предметным областям обеспечивают согласование в установленном порядке проектов прогнозных документов с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и аппаратом

Совета Безопасности Российской Федерации (в соответствии с разграничением полномочий и сфер компетенции), проведение общественного обсуждения или независимой экспертизы»[11].

Проведение независимой экспертизы и общественного обсуждения стратегических прогнозов в России (если и проводится) проходит очень незаметно, без привлечения общественного внимания, хотя цели стратегии, обозначенные в стратегическом прогнозе, должны иметь общественно-политическое и публичное значение, а не становиться результатом узко-аппаратного бюрократического творчества. Так, например, накануне выхода прогноза и Концепции социально-экономического развития (март 2008 г.), я, будучи помощником Д.А. Медведева попросил у его авторов ознакомиться с проектом документа, в чём мне было отказано под предлогом … его незавершённости (хотя документ «возник» уже через неделю). Напомню, что в этой Концепции вообще не учитывается влияние внешних факторов, которые, как известно, с 2008 года играли решающую роль. Это означает, что изначально Концепция основывалась на пустых, не обоснованных, предположениях. Что, в скором будущем (уже через несколько месяцев) целиком подтвердилось.

В этой связи особенное значение приобретает последовательность процедуры составления стратегического прогноза следующая:

— В сроки, установленные Правительством Российской Федерации, ответственные исполнители представляют согласованные проекты прогнозных документов на рассмотрение в аппарат Правительства Российской Федерации. Другими словами, «собирается» прогноз в аппарате правительства РФ.

— По итогам рассмотрения аппарат Правительства Российской Федерации готовит поручение Правительства Российской Федерации: о доработке проекта прогнозного документа в соответствии с полученными замечаниями и предложениями; об одобрении прогнозного документа в предметной области и направлении его в адрес федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации вести подготовку сводной части Стратегического прогноза.

— Этот орган (Минэкономразвития РФ) обеспечивает подготовку сводной части Стратегического прогноза во взаимодействии с аппаратом Совета Безопасности Российской Федерации, ответственными исполнителями — разработчиками прогнозов развития отдельных предметных областей.

— Проект Стратегического прогноза в составе сводной части и прилагаемых прогнозов по предметным областям представляется федеральным органом исполнительной власти — разработчиком сводной части Стратегического прогноза (т.е. Минэкономики) в установленном порядке на рассмотрение в Администрацию Президента Российской Федерации[12].

По итогам рассмотрения в уполномоченных подразделениях Администрации Президента Российской Федерации принимается решение[13]:

— о доработке проекта Стратегического прогноза в соответствии с замечаниями и предложениями;

— о согласовании проекта Стратегического прогноза.

Согласованный в Администрации Президента Российской Федерации проект Стратегического прогноза вносится федеральным органом исполнительной власти — разработчиком сводной части Стратегического прогноза на рассмотрение Совета Безопасности Российской Федерации и для доклада Президенту Российской Федерации в установленном порядке.

Подобная процедура вызывает сомнения в эффективности, которая фактически зависит от Минэкономразвития, учитывающего (или нет) замечания аппарата правительства и Совбеза. Практика показывает, что стратегический прогноз в итоге целиком зависит не о т политиков (президента и Совбеза), а от сотрудников одного из департаментов Минэкономразвития.

Отдельно следует сказать о мониторинге и контроле реализации документов стратегического планирования. Такой мониторинг обеспечивают эффективность стратегического управления и его непосредственную связь со стратегическим планированием.

Сегодня состояние национальной безопасности России оценивается на основании утверждённого Президентом РФ в соответствующем указе «Перечня показателей национальной безопасности», который включает в себя 68 показателей, сгруппированных по стратегическим национальным приоритетам. Каждый показатель имеет паспорт, который фиксирует методику расчёта и порядок отчётности, что обеспечивает его достоверность и своевременность представления. Эти показатели используются при подготовке ежегодного доклада «О состоянии национальной безопасности и мерах по её укреплению», а также в ряде других аналитических документов, прежде всего касающихся предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения военной безопасности и правоохранительной деятельности.

В то же время многие органы публичной власти создают собственные системы показателей и мониторинга, которые, как правило, основаны на ведомственных методиках, что нередко затрудняет оценку состояния в конкретной предметной области. Поэтому необходимо создание единой системы исходных данных, которая обеспечила бы функционирование единого цифрового информационного пространства в интересах стратегического управления в Российской Федерации. И такая задача поставлена в недавно принятых Основах госполитики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации[14].

Авторы: А.И. Подберезкин, О.Е. Родионов